سازمان برنامه و بودجه به چه کار می آید؟

علی، از خوانندگان این وبلاگ، پرسیده: "نقش ها و وظایف سازمان برنامه و بودجه دقیقا چی هست؟ چرا احیا کردنش این قدر مهم هست؟"

هفته نامۀ پر محتوای "تجارت فردا" شنبه اول تیر ماه دو نوشته در این باره منتشر کرده است، یکی از محمد طبیبیان که سالها در سازمان برنامه بوده و زیر و بم سازمان را خوب می شناسد، و دیگری فرزاد طاهری پور که زمانی رئیس دفتر اقتصاد کلان سازمان بود. هر دو نوشته به خوبی توضیح داده اند که سازمان برنامه چه کار می کرد و چرا مهم بود. خواندن این دو را اکیداً توصیه می کنم که لبّ مطلب را گفته اند.

آنچه من بر مبنای این دو نوشته و تجربۀ تحصیل و کار در مؤسسه (که به نوعی فرزند سازمان برنامه بود) می دانم این است که سازمان برنامه مهمترین و قوی ترین ابزاری است که قوۀ مجریه و به طور مشخص رئیس جمهور برای پیشبرد اهدافش در اختیار دارد. هر چه این ابزار قویتر و علمی تر و کارآمدتر باشد، قدرت رئیس جمهور و توانایی اش در بهبود وضع بیشتر است.

نخستین وظیفۀ سازمان برنامه تهیۀ بودجه های سالانه  و نظارت بر اجرای آنها است. بودجه هم که روشن است یعنی چه: تقسیم پولی که محدود است بین سازمانهایی که دهها دلیل موجه ارائه می کنند که باید به آنها پول بیشتری اختصاص داده شود. وقتی که درآمد دولت محدود است، مانند زمانی که پول نفت کاهش می یابد و این روزها که به دلیل تحریم انتقال همان پول محدود نفت به داخل هم دچار مشکل است، نقش سازمانی که بتواند بین این تقاضاهای بیشمار و منابع محدود توازنی برقرار کند، برجسته تر می شود.

بعلاوه دولتها برای کسب محبوبیت بین مردم تمایل به خرج کردن دارند. گاهی هزینۀ این خرج کردن برای اقتصاد خیلی بالا است (مانند خرج کردن از محل چاپ پول و ایجاد تورم). سازمان برنامه می تواند از طریق کنترل هزینه ها از چنین اتفاقی تا حدی پیشگیری کند. همین کارکرد است که دوخی دولتیان را نسبت به سازمان برنامه بدبین کرده است. کم اتفاق نمی افتاد که وزیر یا معاون وزیر باید برای بودجه گرفتن شخصاً منت کارشناس سازمان برنامه را می کشید. شاید از نظر ملاحظات رتبه و مقام، چنین اتفاقی خوشایند نبود، ولی مسئله به ماهیت تخصیص منابع بر می گشت. برای تنظیم امور مملکت جایی باید باشد که جلو خرجهایی که با درآمد نمی خواند را بگیرد.

مهمتر از تخصیص بودجه این است که بودجه به شکلی اختصاص یابد که برخی اهداف بلند مدت هم دنبال شود. مثلاً اگر قرار است وضعیت بهداشت یا راه یا پتروشیمی در کشور تحول اساسی بیابد، سازمان برنامه است که می تواند به طور سازگار از طریق بودجه این کار را آسان کند.

در همین حوزه وظیفۀ دیگر سازمان برنامه هم قابل ذکر است: نظارت بر اجرای درست بودجه و خرج پول در محلی که باید. امروزه کمتر سازمان دولتی در کشورهای صنعتی است که بودجه هایش علاوه بر نظارت حسابداری نظارت کاربردی نشود. هر چند چنین کاری در ایران به اندازه ای که باید انجام شود، نمی شود، ولی سازمان برنامه بهترین محل برای گسترش چنین نظارتهایی است. سازمانها برای گرفتن بودجه ناچارند به سازمان برنامه بگویند که پول را برای چه مصرفی می خواهند. همین اطلاعات سازمان برنامه را قادر می کند که میزان دستیابی به اهداف را اندازه بگیرد. خرج بیت المال شوخی بردار نیست. اگر سازمانی بودجه را حیف و میل کند باید پاسخگو باشد.

وظیفۀ مهم دیگر سازمان برنامه و بودجه تهیۀ برنامه های بلند مدت است. پرداختن به جزئیات این برنامه ها و تعیین میزان موفقیت آنها فراتر از هدف این نوشته است. همه می دانیم که بسیاری از بخشهای این برنامه ها اجرا نشده اند. با وجود این معتقدم چنین برنامه هایی برای اقتصاد ایران مثبت بوده اند. علاوه بر اینکه این برنامه ها توانسته اند منابع انسانی و فیزیکی کشور را در جهت های خاصی متمرکز کنند، این امکان را فراهم کرده اند که بخش بزرگی از دانشگاهیان، سیاستمداران، و تصمیم گیران بتوانند فضایی مشخص برای گفتگو پیدا کنند. طراحان و موافقان برنامه با ارائۀ آن و مخالفان با نقد آن، هم دانسته ها و توانایی های خود را به ظهور می رسانند و هم به سایرین اطلاعات می دهند. در غیاب چنین برنامه هایی هم حرکت اقتصاد آشفته تر از آن می شد که هست، و هم مباحث اقتصادی پراکنده تر می شد. هنوز هم که گاهگاهی به قانون برنامۀ سوم نگاه می کنم می بینم نظم و ترتیب لازم برای فکر کردن منسجم در مورد حرکت رو به جلوی اقتصاد را در آن می بینم. به نظرم این برنامه می تواند نقطۀ شروعی باشد برای بازگشت جدی مباحث اقتصادی به عرصۀ تصمیم گیری.

سازمان برنامه و بودجه یک بار در اوایل انقلاب با این استدلال که سازمانی آمریکایی است تعطیل شد. این تعطیلی دیر نپایید و با روشن شدن این نکته که توازن درآمد و هزینه اگر از آمریکا هم آمده باشد (که نیامده) بخش غیر قابل اجتناب کشورداری است، باز گشایی شد.

بار دوم سازمان برنامه توسط دولت محمود احمدی نژاد تعطیل شد با این استدلال که کارها کند پیش می رود.این استدلال البته تا حدی که در مورد همۀ سازمانهای دولتی صادق است، در مورد سازمان برنامه هم صدق می کند. سازمانهای دولتی بخصوص در کشورهای در حال توسعه با کارآمدی فاصلۀ زیادی دارند. مشکل انحلال سازمان این بود که جایگزین بهتری برایش وجود نداشت. بهتر است وقتی دست به تخریب جایی بزنیم که بتوانیم جایش را با چیزی بهتر پر کنیم.

الان به نظر می رسد که بین تصمیم گیران عمدۀ حاکمیت توافقی بر احیای سازمان وجود دارد. استخوان خرد کرده های سازمان برنامه هنوز در گوشه و کنار هستند و بهترین مرجع برای بازسازی سازمانی کارآمد به شمار می روند. امیدوارم روزی ببینیم که سازمان به صورت به مراتب کارآمدتر از قبل بازسازی شود.