اقتصاد سیاسی بنگاههای دولتی

صحبتی که از وزیر اقتصاد در مورد خصوصی سازی در روزنامۀ شرق منتشر شده است، نمونه‌ای را نشان می‌دهد که می‌توان به عنوان مثال از اقتصاد سیاسی اصلاحات اقتصادی در کلاس درس داد.

افزایش کارآمدی بنگاه‌های اقتصادی همواره در مرکز سیاست‌های اصلاح اقتصادی قرار داشته است. از آنجا که در بنگاه‌های دولتی معمولاً اهدافی غیر از سودآوری غالب است، این بنگاه‌ها معمولاً بسیار ناکارآمد هستند و افزایش کارآمدی آنها بخش مهمی از اصلاحات است. فروختن بنگاهها به بخش خصوصی، تغییر قوانین به طوری که این بنگاه‌ها مجبور شوند به رقابت با بخش خصوصی بپردازند، و وارد کردن انگیزه‌های سودآوری در این بنگاه‌ها برخی راه‌های آزموده شده است.

بنگاه‌های بخش عمومی ایران بسیار بزرگند، پر تعدادند، پر نفوذند، و بسیار ناکارآمد (بسیاری از آنها برای تمام مدت فعالیتشان ضررده بوده‌اند). سروسامان دادن به این بنگاه‌ها سالها است که در برنامۀ دولت‌های مختلف بوده است. وقتی که خاتمی رئیس جمهور شد گفته شد که دو موضوع را در صدر برنامه‌های خود گذاشته است، تهیۀ لیستی از مدیران کارآمد در داخل و خارج از دولت برای واگذار کردن کار به آنها و سر و سامان دادن به شرکت‌های دولتی. اولی را کسی چندان جدی نگرفت. دومی را گفتند اگر بشود بسیاری از مشکلات اقتصاد ایران حل می‌شود. که البته نشد و بدتر هم شد. الان وزیر اقتصاد می‌گوید 17 درصد خصوصی سازی‌ها به بخش خصوصی واقعی رسیده است. بقیه به بخش‌های ناشفاف حاکمیت رفته است و دولت کنترلش را بر آنها از دست داده است. از آن جالب‌تر روایت مخالفان اصلاحات است. به گزارش شرق، مدیران دولتی و مدیران وزارتخانه‌ها از جملۀ مخالفان خصوصی سازی هستند، دلیل آن هم

توضیح چنین پدیده‌ای بر مبنای وجود دشمنان اصلاحات است. سازوکارهای ناسالم اقتصادی در کل به ضرر اقتصاد است ولی افراد و گروه‌هایی هستند که از آنها بهره ببرند. سیاست‌مداران، مدیران بنگاه‌های دولتی، کارکنان این بنگاه‌ها و حتی بنگاه‌های خصوصی که کسب و کارشان به واسطۀ بده‌بستان با این بنگاه‌ها رونق دارد مهم‌ترین موانع اصلاحاتند. اصلاحات وقتی شکل می‌گیرد که بخش بزرگی از بازندگان اصلاحات با آن همراه شوند.

همراهی سیاست‌مداران فقط وقتی اتفاق می‌افتد که افزایش کارآمدی بدون اینکه قدرت آنها را تهدید کند، موجب تقویت آنها شود. مشکل در اینجا است که این اتفاق ممکن است هیچوقت نیافتد. کشورهایی متعددی را می‌توان مثال زد که سیاست‌مدارانشان هیچوقت دست به اصلاحات نزده‌اند چرا که هر اصلاحی قدرتشان را متزلزل می‌کرده است. رابرت موگابه نمونۀ کلاسیک این سیاست‌مداران است.

همراهی کارکنان با اصلاحات وقتی ممکن است که گروه‌های بزرگی از آنها بتوانند از فعالیت‌های ناکارآمد به فعالت‌های کارآمد جابجا شوند، و همزمان گروه‌هایی که کار خود را از دست می‌دهند بتوانند تحت پوشش حمایتی قرار گیرند.

همراهی مدیران دولتی اما داستان دیگری است. این افراد به واسطۀ ارتباط با سیاست‌مداران به موقعیت می‌رسند و بعد به دلیل آشنایی بیشتری که با جزئیات کسب می‌کنند، دست بالا را در فراهم آوردن زمینه‌های مخالفت با اصلاحات را دارند. وزیر اقتصاد دقیقاً به این فرایند اشاره می‌کند: "در روز جلسه همۀ اقدامات انجام می‌شود اما زمان تصمیم‌گیری برای فروختن شرکت ناگهان سند جدید اعلام می‌کنند که مثلاً این شرکت 500 میلیلرد تومان بدهی دارد."

مشکل مدیران از مشکل سیاست‌مداران و کارکنان جدا است. سیاست‌مداران طبق تعریف دارای قدرتند و اگر کاری را نخواهند انجام نمی‌شود. کارکنان فاقد قدرت‌اند ولی به دلیل اینکه بدنۀ جامعه‌اند باید برای جلوگیری از صدمه‌دیدنشان تمهیداتی دید. مدیران دولتی که در مقابل اصلاحات می‌ایستند نه در راس قدرتند و نه در بدنۀ جامعه. در نتیجه اگر سیاست‌مدار واقعاً بخواهد اصلاحات را پیش ببرد، می‌تواند آنها مدیریت کند.

ناله و شکایت از مدیران زیر دست فرسنگ‌ها با دانش مدیریت منابع انسانی فاصله دارد. مدیریت کردن کارکنان یعنی اینکه برای مدیرانی که توسط سیاست‌مداران نصب شده‌اند و توسط آنها قابل عزلند، وظایفی تعریف شود و با ترکیبی از تشویق و تهدید، انجام کار از آنها خواسته شود.

خوب است که مدیری بگوید ترجیح می دهد تن به استعفا بدهد ولی تن به خواسته‌های نامشروع مدیران خودش ندهد. ولی این حداقلی است که از یک سیاست‌مدار و مدیر انتظار می‌رود. درستش این است که به جای استعفا، زیردستانش را مدیریت کند. خوشبختانه در اینجا سلاح تهدید به عزل برایی کامل دارد. اگر کار نکند، ایراد را باید در سیاست‌مداران جست نه مدیران.

تعادل جدید در سیاست ایران

در اقتصاد سیاسی مسئلۀ شکل گیری نهادهای مستقل اهمیتی بنیادین دارد. سؤال اصلی این است که چگونه می‌توان از شرایطی که در آن گروه حاکم بر همۀ نهادها مسلط است و آنها را مطابق محاسبات سیاسی خود مدیریت می‌کند، به شرایطی رفت که برخی نهادها مستقل از حاکمیت رفتار کنند. این مسئله در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بخصوص در کشورهای خاورمیانه که غلبۀ دولت بر تمامی فعالیت‌ها را در کارنامۀ خود دارند بیشتر از هر جای دیگر اهمیت دارد. گسترۀ نهادهای مستقلی که مورد بحث است، از قوۀ قضائیه و بانک مرکزی مستقل شروع می شود و تا گروههای آموزشی، صنفی، اجتماعی، و حتی کسب و کارهای عادی پیش می‌رود.

تام گینزبرگ، استاد حقوق بین الملل و علوم سیاسی دانشگاه شیکاگو در توضیح شکل گیری قوۀ قضائیۀ مستقل در کشورهای جنوب شرق آسیا نظریه‌ای را مطرح می‌کند که طبق آن گروههای سیاسی رقیب فقط وقتی به شکل گیری این نهاد راضی می‌شوند که آنقدر قدرت نداشته باشند که بتوانند رقیب را کاملاً حذف کنند ولی آنقدر قدرت دارند که حذف نشوند. برایند این دو نیرو سبب می‌شود که گروه سیاسی که قدرت را در دست دارد، بخشی از قدرت خود را داوطلبانه به نهادهای مستقلی منتقل کند که حضور مجدد او در آینده را تضمین کند.

نتایج انتخابات ایران نشان داده است که دو گروه غالب در عرصۀ سیاست ایران تقریباً به چنین تعادلی از قدرت رسیده‌اند. هیچکدام قادر به حذف کامل طرف مقابل نیستند و هر دو از تغییر صحنۀ سیاست به شکلی که ورود مجدد برایشان دردسرزا باشد هراس دارند. آیا از دل این تعادل لرزان، تعادلی پایدار بر مبنای نهادهای مستقل از دولت ایجاد می‌شود؟

این سؤالی نیست که بتوان به سادگی بدان پاسخ داد بخصوص اینکه کار من اقتصاد است نه سیاست. ولی مشابه این امر در اقتصاد قابل مشاهده است و می‌توان بر این مبنا رفتاری را توصیه کرد که به ایجاد پایداری سیاسی هم کمک می‌کند.

غلبۀ حاکمیت بر اقتصاد سبب می‌شود که گروهی که دست بالا را در حاکمیت دارند بتوانند منابع را به نفع خود جهت‌دهی کنند. همین گروه وقتی قدرت را واگذار می‌کنند از بسیاری از منابع محروم می‌شوند. تا آنجایی که این امر به افزایش قدرت افراد گروه و کاهش قدرت افراد آن گروه منجر می‌شود، چندان به بحث ما مربوط نمی شود. آنچه اهمیت دارد اثر این تغییر جهت‌ها بر کارآمدی اقتصاد است. ناپایداری ایجاد شده توسط این تغییر جهت هرگونه برنامه‌ریزی دراز مدت را با چالش مواجه می کند.

مهمترین نمود این مشکل در صدور مجوز برای فعالیت اقتصادی توسط دولت است. هر بخشی از قدرت‌مداران، وقتی به قدرت می رسند مجوزها را به گروه خود می‌دهند. در نتیجه بخش بزرگی از نیروی جناح مقابل وقتی به قدرت می رسد صرف این می شود که فساد جناح قبلی را اثبات کند و مجوزها را به افراد صالح (=افراد جناح خودش) بدهد.

نتیجه این می‌شود که فعالان اقتصادی به جای سرمایه‌گذاری بر فعالیت‌های سودآور باید بر رابطه افرادی از هر دو جناح سرمایه‌گذاری کنند تا با چرخش قدرت از نان خوردن نیفتند. و این یعنی همان ناکارآمدی گسترده که در اقتصاد می‌بینیم.

جناح اصلاح طلب در دهۀ هفتاد و هشتاد که قدرت را در دست داشت نتوانست، یا بهتر است بگویم نخواست، این وابستگی امور به افراد حاکم را عوض کند. مهمترین مانع هم در خود دولت اصلاح طلب و مجلس اطلاح طلب بود که راضی به از دست دادن قدرت، حداقل آن بخش از قدرت اقتصادی که می‌توانست واگذار کند، نشد.

آگاهی از این پدیده می‌تواند برای دولت فعلی و مجلس آتی راه‌حلی دائمی باشد در حل مسئلۀ از دست دادن تمامی با از دست دادن قدرت. اگر قواعد فعالیت اقتصادی به نوعی تغییر کند که افراد کمترین نیاز را به حاکمیت داشته باشند و یا رابطۀ آنها با حاکمیت شفاف و به نوعی مکانیکی باشد، جابجایی افراد در حاکمیت اهمیت خود را برای اقتصاد از دست می‌دهد و پایداری بیشتری حاصل می شود.