اقتصادِ قانون اساسی: غلبۀ واقعیت بر متن

پیش نوشت: اگر می خواهید مجموعۀ کاملی از تحلیل در مورد اقتصاد ایران داشته باشید، شمارۀ 34-35 تجارت فردا را از دست ندهید. به احترام محمد طاهری، سردبیر این مجله کلاهم را بر می دارم. دست مریزاد محمد.
سرافرازم که من هم سهمی در تهیۀ این مجموعه داشتم. نوشته ای در بارۀ اقتصادِ قانون اساسی که در زیر می خوانیدش.

قانون اساسی متنی اقتصادی نیست. نه تدوین کنندگانش چنین ادعایی داشتند و نه مجریانش با چنین چشمی به آن می نگرند. اما این واقعیت مانع از آن نمی شود که ربط قانون اساسی و اقتصاد را منکر شویم. بر عکس، قانون اساسی هم در مرحلۀ تدوین از مناسبات اقتصادی زمان متاثر شد و هم در زمان اجرا اثرات اقتصادی گسترده ای از خود به جای گذاشت. با وجود پذیرش ربط قانون اساسی و اقتصاد، یافتن نظریه ای که بتوان برای تحلیل جامع اقتصادِ قانون اساسی از آن بهره برد، چندان کار آسانی نیست. در فقدان چنین نظریۀ جامعی سؤالاتی چند در باب تدوین و اجرای بندهای اقتصادی قانون اساسی  می تواند مبنایی برای بحث و تبادل نظر باشد. این سؤالات بخصوص از این بابت اهمیت می یابد که اگر بنا باشد در بخشهای اقتصادی قانون اساسی تغییری صورت گیرد یا تفسیری جدید ارائه شود (در ادامه به لزوم چنین تغییر یا تفسیری اشاره می کنم) پاسخ به این سؤالات ضروری است. پیش از طرح سؤال نگاهی اجمالی بیاندازیم به بخشهای اقتصادی قانون اساسی.

مقدمۀ قانون اساسی اقتصاد را فقط برای رفع نیاز می داند، وسیله ای برای رسیدن به اهداف دیگر که انتظاری بجز افزایش کارایی برای رسیدن به آن اهداف را از آن نمی توان داشت. در نتیجۀ چنین نگرشی، قانون اساسی رفع نیازهای ضروری و تامین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه را وظیفۀ حکومت می داند. همین نگرش در اصول قانون اساسی به تفصیل به ظهور می رسد. در اصل دوم ایجاد رفاه‏ و رفع فقر و برطرف‏ ساختن‏ هر نوع‏ محرومیت‏ در زمینه‏ های‏ تغذیه‏ و مسکن‏ و کار و بهداشت‏ و تعمیم‏ بیمه از وظایف دولت برشمرده می شود. در اصول بیست و نهم تا سی و یکم وظایف دولت گسترش می یابد و تامین‏ اجتماعی‏ به معنای بازنشستگی‏، بیکاری‏، پیری‏، ازکارافتادگی‏، بی‏ سرپرستی‏، در راه‏ ماندگی‏، حوادث‏ و سوانح‏، نیاز به خدمات‏ بهداشتی‏ و درمانی‏ و مراقبتهای‏ پزشکی‏ به‏ صورت‏ بیمه‏ و غیره‏، آموزش و پرورش رایگان تا حد متوسطه و آموزش عالی رایگان تا حد خودکفایی، و مسکن با رعایت اولویت برای کارگران و روستائیان، را هم در بر می گیرد.

دو اصلی که شاکلۀ بخش اقتصاد در قانون اساسی را تشکیل می دهند اصول چهل و سه و چهل و چهار هستند. اصل چهل و سوم وظائف دولت را بر می شمرد. تامین نیازهای اساسی شامل مسکن‏، خوراک‏، پوشاک‏، بهداشت‏، درمان‏، آموزش‏ و پرورش‏ و امکانات‏ لازم‏ برای‏ تشکیل‏ خانواده‏ برای‏ همه، تأمین‏ شرایط و امکانات‏ کار برای‏ همه‏ به‏ منظور رسیدن‏ به‏ اشتغال کامل از طرق مختلف از جمله وامهای بدون بهره از مهمترین وظایف دولت شمرده می شوند. اصل چهل و چهارم به اختیارات وسیع دولت می پردازد و دولت را مالک و اختیار دار کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری‏، بیمه‏، تأمین‏ نیرو، سدها و شبکه‏ های‏ بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‏ آهن‏ و مانند اینها معرفی می کند. جایگاه بخش خصوصی در چنین تصویری در حد مکمل بخش دولتی تعریف می شود.

با داشتن تصویر کلی اقتصاد در قانون اساسی به سؤال نخست می رسم:  آیا مناسبات اقتصادی صدر انقلاب در این بندهای اقتصادی به ظهور رسیده است؟ پاسخ من به این سؤال مثبت است. نه تنها پای مناسبات اقتصادی حاکم بر گروههایی که انقلاب را هدایت کردند و به پیروزی رساندند را می توان در این قانون دید، بلکه خواسته های گروههایی که انقلابیون نمایندگی می کردند هم در این قانون دیده شده است. غلبۀ دولت هم از بُعد اختیارات و هم از بُعد وظایف مهمترین ویژگی اقتصادی در قانون اساسی است.  در توضیح چنین پدیده ای باید به خاستگاه انقلابیون اشاره کرد. گروههایی که در هدایت و پیروزی انقلاب نقش اصلی را داشتند از میان سرمایه داران بخش خصوصی نظام سابق نبودند. بر عکس، به دلیل نزدیکی نخبگان اقتصادی با حاکمان نظام سابق، سرمایه داری خصوصی مصادف با وابستگی سیاسی قلمداد و با آن مخالفت می شد. چنین نگرشی با نظریه های وابستگی که در زمان وقوع انقلاب در سراسر جهان در میان کشورهای در حال توسعه و حتی در میان اقشار زیادی از فعالان اجتماعی و اقتصادی کشورهای صنعتی نیز طرفدار داشت، منطبق بود. نتیجۀ این نگرش سلب اختیار از بخش خصوصی و در اختیار گرفتن تمامی فعالیتهای عمدۀ اقتصادی در قالب دولت جدید است.

نکته ای که در این میان قابل ذکر است مستثنی شدن کشاورزی از دخالت مستقیم دولت است. علیرغم تقاضای برخی گروههای سیاسی برای چنین دخالتی، که گاهی حتی تا تقاضای ملی شدن زمینهای کشاورزی هم پیش می رفت، این اتفاقی هرگز نیافتاد. دلیل آن را شاید می بایستی در نقش برجستۀ رهبران مذهبی دانست که مالکیت زمین را بنا بر فقه اسلامی محترم می شمردند و نقض آن را بجز در موارد استثنایی بر نمی تافتند.

روی دیگر بدبینی به بخش خصوصی در تولید، سلب اختیار از نظام بازار برای تامین اقتصادی گروههای حامی انقلاب بود. تدوین کنندگان قانون اساسی خود را نمایندۀ گروههایی از جامعه می دانستند که مستحق داشتن امکانات بودند، ولی مناسبات اقتصادی نظام قبلی این امکانات را از آنها دریغ داشته بود. بدیهی ترین راه حل در چنین فضایی سلب صلاحیت از مناسبات اقتصادی بین سرمایه داران و مردم و جایگزین کردن دولت با بخش خصوصی به عنوان تامین کنندۀ ‏نیازهای مردم بود.

سؤال دوم: نگرش اقتصادی تدوین کنندگان قانون اساسی در مرحلۀ عمل چگونه پیاده شد؟ آنچه در عمل اتفاق افتاد با آنچه در قانون بود تفاوت زیادی داشت. در بخش اختیارات، دولت از حوزه ای که قانون اساسی برایش تعریف کرده بود فراتر رفت و حوزۀ حاکمیت و دخالت خود را به تدریج به تمام گوشه و کنارهای اقتصاد تسری داد. در بخش وظائف اما دولت مجبور شد فروتر از جایگاه تعریف شده در قانون اساسی بنشیند، چرا که نتوانست به وعده هایی که قانون داده بود عمل کند. به عبارت دیگر غلبۀ واقعیت بر متن رفتار حاکمیت را شکل داد.

اتفاقاتی که بعد از پیروزی انقلاب به وقوع پیوست، بخصوص وقوع جنگ تحمیلی در زمانی که هنوز حاکمیت دولت مرکزی کاملاً تثبیت نشده بود، سبب شد که دولت تفسیر گسترده ای از نگرش قانون به اختیارات دولت را به اجرا بگذارد. نگرشی که اقتصاد را حاشیه ای بر اصل می دانست سبب شد که مالکیت خصوصی کاملاً به حاشیه رانده شود و دولت کنترل هر آنچه را که حاکمیت ضروری می دید بر عهده بگیرد. نظریۀ کارآیی اقتصادی هم در این میان نادیده گرفته شد و به نفع نظریۀ تامین نیاز و نظریۀ خودکفایی کنار رفت. بر خلاف نص صریح قانون که دولت را از تبدیل شدن به انحصاردار بزرگ منع می کرد، دولت به بزرگترین قدرت انحصاری در عرصۀ تولید، توزیع، و تقاضای نیروی کار تبدیل شد. چنین نتیجه ای چندان شگفت نبود. قانون اساسی نه تنها راه حلی برای پیشگیری از انحصار در بر نداشت، بلکه بر عکس، به صراحت دست دولت را باز و دست بخش خصوصی را بسته می خواست.

در فرایند غلبۀ واقعیات بر متن تمامی حوادث در جهت افزایش اختیارات حاکمیت پیش نرفت. دولت بنا به موقعیت برخی از اختیارات خود را به بخش خصوصی تفویض کرد، با این تبصره که این بخش خصوصی در میان همان گروههایی بود که انقلاب را شکل داده بودند. به عنوان نمونه با وجود اینکه قانون اساسی بازرگانی خارجی را در انحصار دولت می گذاشت و با وجود اینکه دولت با ابداع قاعده ای به نام مجوز چنین قدرت انحصاری را به اجرا گذاشت، بخش خصوصی در تجارت خارجی نقش عمده ای داشت. روابطی که بازرگانان با دولت داشتند سبب شده بود که هم بخش خصوصی و هم دولت صلاح را در همکاری دوجانبه ببینند تا در اجرای طابق النعل بالنعل متن قانون. با گذشت زمان این فرایند به تدریج به سایر فعالیتها هم تسری داده شد.

نگرش و شرایطی که پای دولت را در اقتصاد باز کرد و تولید را درانحصار آن گذاشت، توزیع امکانات را هم به دولت واگذار کرد. در حوزۀ وظایف، دولت تا جائیکه می توانست سعی کرد امکانات را برای شهروندان فراهم کند. دولت نیاز را تعریف می کرد و سعی می کرد با در نظر گرفتن کلیۀ محدودیتهایی که اقتصاد با آنها روبرو بود، این نیازها را برآورده کند. میزان موفقیت در این بخش چندان زیاد نبود، و این البته چندان تعجب بر انگیز نبود. شاید در زمینۀ تولید بتوان کنترل دولتی را به سرعت گسترش داد ولی در زمینۀ تامین امکانات از سوی دولت برای مردم چنین کاری محال است. دولت نه در موقعیتی قرار دارد که بتواند نیازها را تشخیص دهد و نه در موقعیتی که بتواند آنها را برای تمامی افراد جامعه فراهم کند. اقتصاد چنین اجازه ای را به هیچ دولتی نداده است و به دولت ایران هم نداد. مهمترین مشکل این است که تقاضا بر مبنای قیمت صورت می گیرد و هیچ سازو کاری نمی تواند قیمتهایی را ایجاد کند که کارآیی قیمتهای بازار را در تخصیص منابع داشته باشد. بن بستهایی که تمامی دولتها در زمینۀ تامین کالا و خدمات برای مردم داشته اند و آنها را وادار به طراحی برنامه های تعدیل و تنظیم و هدفمندی کرده است همگی ریشه در عدم توجه به این اصل مهم اقتصادی داشته اند.

آنچه در عمل در اقتصاد ایران پیاده شد، چه در زمینۀ عرضۀ کالاها و خدمات و چه در زمینۀ تامین تقاضا، ریشه هایش را از قانون اساسی گرفت، ولی شاخ و برگی که رشد کرد آنی نبود که تدوین کنندگان قانون اساسی در نظر داشتند. با گذشت زمان فاصلۀ متن و واقعیت بیشتر و بیشتر شد.

سؤال سوم: چه نظریاتی می توانند وجود قانون اساسی را توضیح دهند؟ بر مبنای چنین نظریاتی آیا تغییری در بخشهای اقتصادی قانون اساسی لازم است؟ قانون اساسی تعهد حاکمیت است برای رفتاری که در آینده از خود بروز می دهد، همان که به درستی میثاق ملی نامیده شده است. بر مبنای این تعهد است که شهروندان انتظار خود از حاکمیت را شکل می دهند و از حاکمیت پاسخ می طلبند. در حال حاضر چنین پاسخگویی از قانون اساسی به دلیل عدم تناسب متن و واقعیت تقریباً محال است. به عنوان مثال اشتغال کامل که قانون اساسی تامینش را از وظایف دولت دانسته است با هیچ معیار اقتصادی نه مطلوب تلقی می شود و نه ممکن. نمی توان دولت را به خاطر عدم تامین اشتغال برای تک تک افراد شماتت کرد یا به محاکمه کشید. اگر قرار است تعهدی داده شود شرط اول این است که این تعهد قابلیت اجرا در شرایط عادی را دارا باشد. با همین استدلال است که بحث در مورد تغییر بخشهای اقتصادی قانون اساسی بحثی مفید است. مشکلاتی که در سی سال گذشته اقتصاد ایران را متاثر کرده اند و نظریات اقتصادی که نقش دولت را در جوامع امروزی تشریح می کنند می توانند به ما مواد لازم برای بحث را ارائه کنند.

با گذشت بیش از سه دهه از تدوین قانون اساسی، مشکلاتی که در عرضۀ کالاها و خدمات بروز کرده سبب شده که انحصار حاکمیت در فعالیتهای ذکر شده در اصل چهل و چهارم با چالشهای جدی روبرو شود. این چالشها تا آنجا پیش رفته است که تصمیم گیران سعی کرده اند با ارائۀ تفسیر جدیدی از این اصل راه نظری برای تغییر نقش دولت در اقتصاد را باز کنند. از سوی دیگر توانایی دولت در تامین تقاضای کالاها و خدمات برای افراد جامعه، به میزان و گستردگی آنچه قانون اساسی تقاضا کرده بود، حتی قبل از توانایی اش در عرضۀ کالاها و خدمات زیر سؤال رفت. در نتیجه بازبینی در اصول اقتصادی قانون اساسی در عمل سالها است که شروع شده است.

از دیدگاه اقتصادی هم عدم کارایی دولت در عرضۀ کالاها و خدماتی که ماهیت خصوصی دارند، تقریباً پذیرفته شده است. مهمترین مشکل نه الزاماً در مالکیت دولتی بلکه در غیاب انگیزه های فردی برای فعالیت کارآمد است. دخالتهای دولت انگیزه های فردی را از افزایش کارایی منحرف می کند و در جهت دیگر مانند سرمایه گذاری برای کسب رانت بیشتر به تحرک وا می دارد. دخالتهای دولتی همچنین با جابجا کردن قیمتهای نسبی انگیزه های فردی را در حوزۀ تقاضا برای کالاها و خدمات از مصرف بر مبنای کمیابی نسبی منابع به سمت مصرف بر مبنای میزان تخصیص منابع از سوی دولت منحرف می کنند. انگیزه های فردی تولید کننده ها، مصرف کننده ها و افرادی که مشاغل بخش عمومی را در اختیار دارند از بین رفتنی نیستند. سپردن امور به دولت این انگیزه ها را از بین نمی برد بلکه آنها را منحرف می کند. بر اساس همین استدلال است که نظریه های اقتصادی دخالت دولت را فقط در مواردی مجاز می شمارند که اولاً دلایل معتبر برای ناکارآمد بودن نتایج حاصله از رفتار بر مبنای انگیزه های فردی وجود داشته باشد و ثانیاً بتوان نشان داد که دخالت دولت با احتمال زیاد منجر به تصحیح این ناکارآمدی می شود.

اگر بنا باشد تغییری در بندهای اقتصادی قانون اساسی صورت گیرد و یا تفسیری از آنها ارائه و اجرا شود، نقشۀ راه باید بر مبنای توجه به انگیزه های فردی افراد جامعه باشد. قانون اساسی می تواند از تعهد به تامین کالا و خدمات به تعهد به تامین شرایط تولید کارآمد و مصرف بهینۀ کالاها و خدمات تغییر جهت دهد. در عمل چنین تغییر جهتی در قالب تعریف شفاف و تضمین مؤثر حقوق مالکیت به ظهور می رسد. جزئیات جهت گیری جدید و نحوۀ ورود آن به قانون اساسی می تواند زمینۀ بحث و تبادل نظر در فضای اقتصاد ایران باشد.