هدفمند کردن یارانۀ انرژی: گزارش صندوق بین المللی پول
سه شنبه, ۲۵ خرداد ۱۳۸۹، ۰۳:۰۸ ق.ظ
صندوق بین المللی پول در ماه مارس گزارشی را در مورد حذف یارانه های انرژی در ایران منتشر کرد. این گزارش ضمن مروری بر اوضاع اقتصاد انرژی در ایران، اثرات احتمالی کوتاه مدت و بلند مدت حذف یارانه ها را بر مبنای مطالعات انجام شده تشریح می کند. این گزارش هر چند از مقالات علمی متعددی به عنوان مرجع استفاده می کند، ولی به هیچ وجه فنی نیست و برای افراد غیر اقتصادی هم قابل استفاده است. برای خود من این نوشته به دلیل سادگی و دقت توامان جالب بود و نشان می داد که چگونه می توان گزارشی جامع و خواندنی از مقالات علمی جمع آوری کرد.
گزارش شش بخش دارد. چکیدۀ این بخشها را در زیر می خوانید.
بخش اول: زمینه
انرژی، شامل نفت و گاز و برق، در ایران ارزانتر از بسیاری از کشورهای دیگر در دسترس صنایع و خانوارها قرار می گیرد. این امر در جهت افزایش رفاه مصرف کننده و کمک به تولید کننده انجام می شود. ارزان بودن انرژی سبب شده است که مصرف آن، و از آن مهمتر رشد مصرف آن، در مقایسه با سایر کشورها بسیار بالا باشد. بسیاری از مصرف کنندگان، چه خانگی و چه صنعتی و کشاورزی، سیستم تولیدی و مصرفی خود را بر مبنای انرژی ارزان بنا کرده اند. در نتیجه کارایی مصرف انرژی بسیار پایین است و هیچ انگیزه ای برای افزایش این کارایی و یا سرمایه گذاری در انرژیهای دیگر وجود ندارد. بعلاوه با توجه به تفاوت میزان مصرف افراد مرفه و افراد کم درآمد، خانوارهای مرفه از یارانه های دولت در بخش انرژی بیشتر بهره مند می شوند که عادلانه نیست. ادامۀ این وضع به احتمال زیاد غیر ممکن است.
بخش دوم: فواید اصلاح بخش انرژی
فواید اصلاح قیمتهای انرژی در میان مدت و بلند مدت ظاهر خواهند شد. منابع حاصله از افزایش قیمت انرژی می تواند صرف ادامۀ تولید در بخش انرژی و نیز کمک به افزایش رشد سایر بخشها شود. از همین منابع می توان برای تولید و گسترش سایر انواع انرژی نیز سود برد. همچنین منابع آزاد شده می تواند در جهت بهبود توزیع منابع در میان خانواده های کم درآمد و مرفه استفاده شود.
بخش سوم: تجارب سایر کشورها در زمینۀ اثر بلند مدت اصلاح قیمت انرژی بر کارآیی انرژی
مطالعات نظری نشان می دهد که افزایش قیمت انرژی سبب تغییر تکنولوژی در جهت افزایش کارآیی می شود. برآوردهای تجربی هم مؤید این مطالعات است. اصلاح قیمت انرژی مصرف آن را کاهش می دهد. این کاهش برای افزایش اندک در قیمت چندان قابل توجه نیست ولی اگر قیمت به طرز قابل توجهی افزایش یابد، مصرف انرژی کاهش زیادی خواهد داشت. همچنین مطالعات تجربی نشان می دهند که انرژی بری فعالیتهای اقتصادی با افزایش قیمت به شکل محسوسی کاهش می یابد. البته این کاهش زمان بر است و در کوتاه مدت ممکن نخواهد بود. مصرف کنندگان انرژی می توانند در پاسخ به تغییر قیمتهای نسبی انواع انرژی (برق، نفت، گاز، ذغال) مصرف نسبی خود از این انرژیها را تغییر دهند بنابراین اصلاح قیمتها باید در همۀ انواع انرژیها صورت بگیرد. نکتۀ جالب این است که در بلند مدت به دلیل افزایش کارایی اقتصادی و در نتیجه افزایش درآمد، هر چند انرژی بری فعالیتها کاهش می یابد ولی مصرف کل انرژی افزایش هم خواهد داشت.
بخش چهارم: اثرات افزایش قیمت انرژی
افزایش قابل توجه در قیمت انرژی اثری همه جانبه بر رفاه خانوارها و سودآوری بنگاهها و در نتیجه بر رفتار آنها دارد. اثر رفاهی بر خانوارهای مختلف یکسان نخواهد بود و تابعی خواهد بود از متغیرهای زیادی از جمله درآمد، مصرف انرژی و کالاهای انرژی بر و حتی نحوۀ گذراندن وقت توسط اعضای خانوار. اگر دولت بخش قابل توجهی از درآمد ناشی از افزایش قیمتها را در میان خانوارها توزیع کند، احتمالاً وضع رفاهی خانوارهای کم درآمد، که مصرف انرژی کمتر دارند، افزایش می یابد. تولید کنندگان انرژی از افزایش قیمتها منتفع خواهند شد. همچنین بنگاههایی که مصرف انرژی پایین دارند، چه به دلیل ماهیت تولیدشان و چه به دلیل استفاده از ماشین آلات کارآمدتر، از افزایش قیمت انرژی سود می برند. در مقابل بنگاههای پر مصرف دچار مشکل می شوند. بانکها نیز ممکن در کوتاه مدت با تعداد بیشتر وامهای بدون بازگشت مواجه شوند.
تولید کشور در کوتاه مدت افت خواهد کرد و بیکاری افزایش خواهد یافت. اما در بلند مدت اثر افزایش قیمت انرژی بر تولید و اشتغال مثبت خواهد بود. وضع درآمدهای دولت، هم به دلیل دریافت قیمتهای بالاتر توسط تولید کنندگان انرژی (که دولتی اند) و هم به دلیل افزایش صادرات نفت و گاز و احتمالاً برق، بهتر خواهد شد.
بخش پنجم: عوامل کاهش دهندۀ اثرات منفی حذف یارانۀ انرژی
ترکیب بهینۀ عوامل کاهش دهندۀ اثرات منفی به شرایط اقتصادی قبل از اجرای سیاست بستگی دارد. مثلاً در وجود یک سیستم حمل و نقل عمومی مناسب، افزایش قیمت انرژی می تواند با حداقل هزینه بهبود ترافیک شهرهای بزرگ را سبب شود.
حمایت از خانوارها در مقابل برخی اثرات شدید افزایش قیمتها مهمتر از حمایت از بنگاهها است. این حمایتها علاوه بر حفاظت از خانواده های فقیر و تضمین حمایت اجتماعی از سیاست اصلاح قیمتها، تقاضا برای کالاها و خدمات بنگاهها را هم حفظ می کند و به بقای آنها کمک می کند. خانواده ها را می توان با تور حمایتی در مقابل اثرات منفی حفظ کرد. تور حمایتی در حالت ایده آل بر مبنای شناسایی حانوارهای آسیب پذیر شکل می گیرد. در حالت نبود اطلاعات لازم، می توان منابع را به طور مساوی بین اعضای جامعه تقسیم کرد.
برخی از مصرف کنندگان انرژی، بخصوص بنگاههای بزرگ دولتی، ممکن است روشهایی را برای پرهیز از پرداخت هزینه ها به کار گیرند. نپرداختن صورت حساب انرژی و یا انتقال کسری بودجه به بانکها در قالب عدم بازپرداخت وامها از جملۀ این روشها است (که در مورد بنگاههای دولتی بیشتر امکان وقوع دارد.) برای پرهیز از این مشکلات لازم است که مقررات بودجه ای دقیقی رعایت شود. از طرف دیگر لازم است که بنگاهها در مورد تصمیمات اقتصادی مثل قیمتهای محصولات و تجدید ساختار خود آزادی بیشتری داشته باشند.
تجربه نشان داده است که موفقیت برنامه های اصلاح قیمت انرژی به موفقیت برنامه های حمایتی خانوارها و بازسازی بنگاهها وابستگی زیادی دارد.
در سطح کلان اقتصادی هم لازم است که دولت باید علاوه بر اینکه قاطعیت و برگشت ناپذیری سیاست را در عمل تایید کند، خود باید تابع سیاستهای ارزی، بودجه ای، و پولی روشن و سخت باشد. مثلاً دولت باید بودجۀ کافی برای حمایت از خانوارها پیش بینی و آن را اجرا کند و از روشهای شبه بودجه ای مثل اتکا به منابع بانکی در صورت بروز مشکل خودداری کند. همچنین دولت باید سیاست پولی لازم برای پرهیز از تورم را طراحی و اجرا کند.
بخش ششم: سرعت و طراحی سیاست
دو روش افزایش یکباره و افزایش تدریجی قیمتها دارای منافع و مضراتی است. در صورتی که افزایش قیمتها خیلی زیاد نباشد و زمینه چینی مناسب انجام شده باشد، افزایش ناگهانی بهتر است. هر چند این روش می تواند با مخالفتهای شدید و ناگهانی روبرو شود. افزایش تدریجی را بهتر می شود مدیریت کرد. ولی این امکان وجود دارد که با ظهور اولیۀ اثرات منفی و قبل از انجام کامل اصلاحات، مخالفان اصلاحات آن را متوقف کنند.
در نهایت لازم است نهاد کارشناسی قدرتمندی برای نظارت بر بازار انرژی شکل گیرد که شرایط رقابتی در این بازار را ایجاد کند.
گزارش شش بخش دارد. چکیدۀ این بخشها را در زیر می خوانید.
بخش اول: زمینه
انرژی، شامل نفت و گاز و برق، در ایران ارزانتر از بسیاری از کشورهای دیگر در دسترس صنایع و خانوارها قرار می گیرد. این امر در جهت افزایش رفاه مصرف کننده و کمک به تولید کننده انجام می شود. ارزان بودن انرژی سبب شده است که مصرف آن، و از آن مهمتر رشد مصرف آن، در مقایسه با سایر کشورها بسیار بالا باشد. بسیاری از مصرف کنندگان، چه خانگی و چه صنعتی و کشاورزی، سیستم تولیدی و مصرفی خود را بر مبنای انرژی ارزان بنا کرده اند. در نتیجه کارایی مصرف انرژی بسیار پایین است و هیچ انگیزه ای برای افزایش این کارایی و یا سرمایه گذاری در انرژیهای دیگر وجود ندارد. بعلاوه با توجه به تفاوت میزان مصرف افراد مرفه و افراد کم درآمد، خانوارهای مرفه از یارانه های دولت در بخش انرژی بیشتر بهره مند می شوند که عادلانه نیست. ادامۀ این وضع به احتمال زیاد غیر ممکن است.
بخش دوم: فواید اصلاح بخش انرژی
فواید اصلاح قیمتهای انرژی در میان مدت و بلند مدت ظاهر خواهند شد. منابع حاصله از افزایش قیمت انرژی می تواند صرف ادامۀ تولید در بخش انرژی و نیز کمک به افزایش رشد سایر بخشها شود. از همین منابع می توان برای تولید و گسترش سایر انواع انرژی نیز سود برد. همچنین منابع آزاد شده می تواند در جهت بهبود توزیع منابع در میان خانواده های کم درآمد و مرفه استفاده شود.
بخش سوم: تجارب سایر کشورها در زمینۀ اثر بلند مدت اصلاح قیمت انرژی بر کارآیی انرژی
مطالعات نظری نشان می دهد که افزایش قیمت انرژی سبب تغییر تکنولوژی در جهت افزایش کارآیی می شود. برآوردهای تجربی هم مؤید این مطالعات است. اصلاح قیمت انرژی مصرف آن را کاهش می دهد. این کاهش برای افزایش اندک در قیمت چندان قابل توجه نیست ولی اگر قیمت به طرز قابل توجهی افزایش یابد، مصرف انرژی کاهش زیادی خواهد داشت. همچنین مطالعات تجربی نشان می دهند که انرژی بری فعالیتهای اقتصادی با افزایش قیمت به شکل محسوسی کاهش می یابد. البته این کاهش زمان بر است و در کوتاه مدت ممکن نخواهد بود. مصرف کنندگان انرژی می توانند در پاسخ به تغییر قیمتهای نسبی انواع انرژی (برق، نفت، گاز، ذغال) مصرف نسبی خود از این انرژیها را تغییر دهند بنابراین اصلاح قیمتها باید در همۀ انواع انرژیها صورت بگیرد. نکتۀ جالب این است که در بلند مدت به دلیل افزایش کارایی اقتصادی و در نتیجه افزایش درآمد، هر چند انرژی بری فعالیتها کاهش می یابد ولی مصرف کل انرژی افزایش هم خواهد داشت.
بخش چهارم: اثرات افزایش قیمت انرژی
افزایش قابل توجه در قیمت انرژی اثری همه جانبه بر رفاه خانوارها و سودآوری بنگاهها و در نتیجه بر رفتار آنها دارد. اثر رفاهی بر خانوارهای مختلف یکسان نخواهد بود و تابعی خواهد بود از متغیرهای زیادی از جمله درآمد، مصرف انرژی و کالاهای انرژی بر و حتی نحوۀ گذراندن وقت توسط اعضای خانوار. اگر دولت بخش قابل توجهی از درآمد ناشی از افزایش قیمتها را در میان خانوارها توزیع کند، احتمالاً وضع رفاهی خانوارهای کم درآمد، که مصرف انرژی کمتر دارند، افزایش می یابد. تولید کنندگان انرژی از افزایش قیمتها منتفع خواهند شد. همچنین بنگاههایی که مصرف انرژی پایین دارند، چه به دلیل ماهیت تولیدشان و چه به دلیل استفاده از ماشین آلات کارآمدتر، از افزایش قیمت انرژی سود می برند. در مقابل بنگاههای پر مصرف دچار مشکل می شوند. بانکها نیز ممکن در کوتاه مدت با تعداد بیشتر وامهای بدون بازگشت مواجه شوند.
تولید کشور در کوتاه مدت افت خواهد کرد و بیکاری افزایش خواهد یافت. اما در بلند مدت اثر افزایش قیمت انرژی بر تولید و اشتغال مثبت خواهد بود. وضع درآمدهای دولت، هم به دلیل دریافت قیمتهای بالاتر توسط تولید کنندگان انرژی (که دولتی اند) و هم به دلیل افزایش صادرات نفت و گاز و احتمالاً برق، بهتر خواهد شد.
بخش پنجم: عوامل کاهش دهندۀ اثرات منفی حذف یارانۀ انرژی
ترکیب بهینۀ عوامل کاهش دهندۀ اثرات منفی به شرایط اقتصادی قبل از اجرای سیاست بستگی دارد. مثلاً در وجود یک سیستم حمل و نقل عمومی مناسب، افزایش قیمت انرژی می تواند با حداقل هزینه بهبود ترافیک شهرهای بزرگ را سبب شود.
حمایت از خانوارها در مقابل برخی اثرات شدید افزایش قیمتها مهمتر از حمایت از بنگاهها است. این حمایتها علاوه بر حفاظت از خانواده های فقیر و تضمین حمایت اجتماعی از سیاست اصلاح قیمتها، تقاضا برای کالاها و خدمات بنگاهها را هم حفظ می کند و به بقای آنها کمک می کند. خانواده ها را می توان با تور حمایتی در مقابل اثرات منفی حفظ کرد. تور حمایتی در حالت ایده آل بر مبنای شناسایی حانوارهای آسیب پذیر شکل می گیرد. در حالت نبود اطلاعات لازم، می توان منابع را به طور مساوی بین اعضای جامعه تقسیم کرد.
برخی از مصرف کنندگان انرژی، بخصوص بنگاههای بزرگ دولتی، ممکن است روشهایی را برای پرهیز از پرداخت هزینه ها به کار گیرند. نپرداختن صورت حساب انرژی و یا انتقال کسری بودجه به بانکها در قالب عدم بازپرداخت وامها از جملۀ این روشها است (که در مورد بنگاههای دولتی بیشتر امکان وقوع دارد.) برای پرهیز از این مشکلات لازم است که مقررات بودجه ای دقیقی رعایت شود. از طرف دیگر لازم است که بنگاهها در مورد تصمیمات اقتصادی مثل قیمتهای محصولات و تجدید ساختار خود آزادی بیشتری داشته باشند.
تجربه نشان داده است که موفقیت برنامه های اصلاح قیمت انرژی به موفقیت برنامه های حمایتی خانوارها و بازسازی بنگاهها وابستگی زیادی دارد.
در سطح کلان اقتصادی هم لازم است که دولت باید علاوه بر اینکه قاطعیت و برگشت ناپذیری سیاست را در عمل تایید کند، خود باید تابع سیاستهای ارزی، بودجه ای، و پولی روشن و سخت باشد. مثلاً دولت باید بودجۀ کافی برای حمایت از خانوارها پیش بینی و آن را اجرا کند و از روشهای شبه بودجه ای مثل اتکا به منابع بانکی در صورت بروز مشکل خودداری کند. همچنین دولت باید سیاست پولی لازم برای پرهیز از تورم را طراحی و اجرا کند.
بخش ششم: سرعت و طراحی سیاست
دو روش افزایش یکباره و افزایش تدریجی قیمتها دارای منافع و مضراتی است. در صورتی که افزایش قیمتها خیلی زیاد نباشد و زمینه چینی مناسب انجام شده باشد، افزایش ناگهانی بهتر است. هر چند این روش می تواند با مخالفتهای شدید و ناگهانی روبرو شود. افزایش تدریجی را بهتر می شود مدیریت کرد. ولی این امکان وجود دارد که با ظهور اولیۀ اثرات منفی و قبل از انجام کامل اصلاحات، مخالفان اصلاحات آن را متوقف کنند.
در نهایت لازم است نهاد کارشناسی قدرتمندی برای نظارت بر بازار انرژی شکل گیرد که شرایط رقابتی در این بازار را ایجاد کند.
فرح سلمانزاده